L'OTAN arrive en Suisse, adieu la neutralité ?

Source de l'image : Justin Kunimune - CC BY-SA 4.0

Par Daniel Warner

La Suède et la Finlande ont rejoint l'OTAN. La Suisse sera-t-elle la prochaine ? L'OTAN ouvrira bientôt un bureau à Genève, ce qui constitue un petit pas dans cette direction. La présence de l'OTAN, aussi modeste soit-elle - selon certaines sources, un seul officier de l'OTAN sera basé à Genève - représente-t-elle un changement historique pour un pays qui est juridiquement neutre depuis 1815 ? Bien que le bureau soit présenté comme une liaison multilatérale avec les organisations internationales - l'OTAN a des bureaux similaires à Vienne et à New York - il soulève des questions sur la neutralité de la Suisse et sur la neutralité en général.

Étonnamment, un récent sondage a montré que 53 % des Suisses étaient favorables à l'adhésion à l'OTAN, un chiffre inattendu dans un pays où la neutralité est inscrite dans la Constitution et où la forte souveraineté de l'État est ancrée dans la culture nationale.

Les Suisses sont fiers de leur indépendance. L'Autriche est également un pays neutre sur le plan militaire, mais elle a adhéré aux Nations unies en 1955, soit quarante-sept ans plus tôt que la Suisse. L'Autriche est membre de l'Union européenne, tandis que la Suisse mène depuis 1992 des négociations prolongées sur ses relations avec l'Union européenne. La neutralité et la souveraineté suisses font autant partie du patrimoine national que le Cervin et le Jet d'eau de Genève.

Traditionnellement, la population suisse est plus réticente à rejoindre les institutions internationales que le gouvernement. C'est ce qui rend le dernier sondage si inattendu. D'après ce sondage, les Suisses craignent davantage d'être attaqués par la Russie que d'être victimes de leur neutralité historique.

Le changement d'attitude de la Suisse à l'égard de l'OTAN a été rapide. Un expert suisse en sécurité a déclaré en 2022 : "La Suisse n'est pas intéressée par une adhésion à l'OTAN ; nous n'en avons tout simplement pas besoin. Non seulement nous n'avons aucune raison d'y adhérer, mais ce serait même un désavantage : nous perdrions notre neutralité."

Petit pays entouré de trois grands voisins, la Suisse s'est toujours vantée d'avoir la plus ancienne neutralité militaire du monde. Officiellement, le Congrès de Vienne de 1815 a établi sa neutralité à la fin des guerres napoléoniennes. La Convention de La Haye de 1907 a ensuite établi que la Suisse ne prendrait pas part à des conflits armés internationaux, ne favoriserait pas les parties belligérantes en leur fournissant des troupes ou des armements, et ne mettrait pas son territoire à la disposition des parties belligérantes.

La Suisse a profité de sa neutralité en accueillant à Genève de nombreuses organisations, agences spécialisées des Nations unies et fonctionnaires internationaux depuis la Société des Nations. Elle s'enorgueillit de la manière dont ses bons offices représentent les États-Unis en Iran, entre autres mandats.

Bien que politiquement et militairement neutre, la Suisse a un passé de centre d'espionnage. Avec 180 missions diplomatiques, plus de 40 organisations internationales et 750 ONG, Genève a été et continue d'être une plaque tournante de l'espionnage. Les États-Unis et la Suisse, les "républiques sœurs", ont discrètement coopéré pendant la Seconde Guerre mondiale et la Guerre froide. Le Bureau des services stratégiques (OSS), ancêtre de la CIA, a fonctionné à partir de Berne avec l'arrivée d'Allen Dulles, officiellement assistant spécial du ministre américain, en 1942. Dulles est devenu directeur de la CIA en 1953. Aucune activité d'infiltration n'a remis en question la neutralité de la Suisse. Ce n'était pas le cas dans le passé et ce n'est pas le cas aujourd'hui.

Mais il y a une différence entre la coopération en matière d'espionnage et l'appartenance à une alliance militaire. Depuis 1996, la Suisse est membre du Partenariat pour la paix (PPP), l'antichambre de l'OTAN. Dans le cadre du PPP, la coopération de la Suisse avec l'OTAN comprend "des objectifs généraux tels que la poursuite du dialogue politique et, plus spécifiquement, le développement de la coopération dans les domaines des nouvelles technologies et de l'innovation, de la résilience, de la promotion des femmes, de la paix et de la sécurité (WPS), du désarmement et de la non-prolifération, et de la cyberdéfense". Nombre de ces objectifs visent à renforcer l'interopérabilité, par exemple entre les forces aériennes et les systèmes de communication".

La neutralité suisse a été particulièrement remise en question depuis la chute du mur de Berlin. 1) La Suisse a adhéré à l'ONU en 2002 avec une majorité de 54,6 % et douze cantons sur vingt-trois ont voté en faveur de l'adhésion. Seize ans plus tôt, en 1986, 75 % de la population suisse avait voté contre l'adhésion à l'ONU. 2) La Suisse continue d'interdire la réexportation d'armes et de munitions fabriquées en Suisse vers l'Ukraine, mais en 2023, elle a vendu vingt-cinq chars Leopard 2 déclassés à l'Allemagne à la condition que Berlin ne les transmette pas à l'Ukraine. 3) La Suisse siège désormais au Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) en tant que membre non permanent. Pour calmer les objections concernant les conflits entre l'appartenance au CSNU et la neutralité, un rapport du Conseil fédéral de 2015 a déclaré que "le Conseil de sécurité n'est pas partie à un conflit au sens du droit de la neutralité... Dans l'environnement polarisé d'aujourd'hui, la neutralité est un avantage, pas un obstacle."

L'image de neutralité de la Suisse est en train de changer, souvent accusée d'être à tendance occidentale, l'invasion russe de l'Ukraine a mis en lumière cette réalité. La ministre suisse de la Défense, Viola Amherd, s'est rendue au siège de l'OTAN en mars 2023. Au cours de sa visite, elle a participé à une réunion du Conseil de l'Atlantique Nord, une première historique pour un ministre suisse de la Défense. La coopération militaire entre la Suisse et les États-Unis s'est également renforcée avec la décision de la Suisse d'acheter des avions de combat américains F-25 pour remplacer sa flotte vieillissante.

Ces défis et ces changements en matière de neutralité ont suscité des réactions nationales et étrangères. L'Union démocratique du centre (droite) a lancé une "initiative sur la neutralité" en 2022 pour interdire à la Suisse de conclure des alliances militaires ou d'imposer des sanctions à d'autres pays. Un porte-parole du ministère russe des Affaires étrangères a déclaré que "la Suisse avait malheureusement perdu son statut d'État neutre" lorsque la Suisse s'est jointe aux sanctions de l'UE contre la Russie. En outre, alors que la Suisse a représenté la Russie en Géorgie et la Géorgie en Russie, la Russie a refusé la proposition de la Suisse de représenter les intérêts de l'Ukraine en Russie parce que "Berne s'est jointe aux sanctions occidentales illégales contre la Russie".

Tous ces éléments expliquent pourquoi la présence du bureau de liaison de l'OTAN est si intrigante. Le Pacte de Varsovie n'existe plus - Vous êtes-vous déjà demandé pourquoi l'OTAN ne s'est pas dissoute lorsque le mur de Berlin est tombé et que le Pacte de Varsovie s'est dissous ? - La raison d'être de l'OTAN est désormais clairement de s'opposer à la Russie. Son article 5 représente le principe fondamental selon lequel une attaque contre l'un de ses membres est une attaque contre tous ses membres. Si le déménagement du bureau de l'OTAN indique que la Suisse se rapproche de l'OTAN, la Suisse se rapprochera d'un partenariat européen et transatlantique et des garanties de l'article 5, et s'éloignera de sa neutralité. 

Le concept de neutralité, tant sur le plan militaire que juridique, a perdu de son éclat face à l'agression de la Russie. À l'échelle mondiale, on assiste à une expansion des alliances et à de nouveaux partenariats en réaction à l'évolution rapide de l'environnement sécuritaire. Les pays recherchent de nouveaux avantages comparatifs. L'installation de l'OTAN à Genève ne constitue peut-être pas une menace existentielle pour la neutralité historique de la Suisse, mais elle s'inscrit dans une conception évolutive de la neutralité. Ce déplacement, aussi modeste soit-il, peut être interprété comme une conséquence directe de l'invasion de l'Ukraine par la Russie et de l'importance politique potentielle de la Genève internationale.

 

Source en anglais

 

Daniel Warner est un politologue américain, auteur de An Ethic of Responsibility in International Relations (Lynne Rienner). Il vit à Genève.